1. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (далее - федеральный орган исполнительной власти в области транспорта), непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.
2. Федеральный орган исполнительной власти в области транспорта в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие связанные с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием и использованием внутренних водных путей отношения и обязательные для исполнения организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и физическими лицами.
3. Пункт утратил силу с 30 августа 2012 года - Федеральный закон от 28 июля 2012 года N 131-ФЗ.
4. В целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на внутренних водных путях, безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, а также в целях обеспечения на внутреннем водном транспорте надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ осуществляется государственный надзор в области внутреннего водного транспорта.
5. Пункт утратил силу с 1 августа 2011 года - Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ.
6. Нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте, не должны противоречить положениям настоящего Кодекса.
7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области внутреннего водного транспорта, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".(Пункт дополнительно включен с 24 июля 2015 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 233-ФЗ)
Комментарий к статье 4 Кодекса Внутреннего Водного Транспорта РФ
1. Необходимость государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта продиктована самим характером транспорта вообще, как целостной, но в то же время структурно сложной коммуникативной системы. Кроме того, на необходимости государственного регулирования сказывается и тот факт, что транспорт исторически не мог сформироваться (особенно это касается нашего общества с сильными традициями централизации в управлении транспортным звеном, корни которой кроются в длительном доминировании экстенсивного способа развития в экономике вообще) иначе как в форме довольно высокомонополизированной отрасли.
Правила комментируемой статьи всецело относятся к нормативному массиву административного права - именно здесь стихия регулирования деятельности органов исполнительной власти. Для норм данной отрасли характерна высокая степень иерархичности, главный метод регулирования - императивный. КВВТ РФ в п. 1 настоящей статьи говорит о государственном регулировании, которое представляет собой комплекс мер, осуществляемых в правовых и организационных формах с целью придания отношениям на внутреннем водном транспорте требуемого уровня упорядоченности. Как уже указывалось, речь в ст. 4 идет об органах исполнительной власти. В связи с этим можно упомянуть, что данный элемент механизма государства осуществляет регулирование преимущественно путем управления. Между явлениями (а не понятиями, как это, увы, часто рассматривается, что приводит к юридико-понятийным химерам в правоведении) государственного регулирования и государственного управления существует функциональная взаимосвязь, смысл которой в том, что управление представляет собой одну из форм осуществления государственного регулирования, а цель управления, в конечном счете, сводится к регулятивному воздействию на управляемый объект. Здесь не позволяет объем осветить все точки зрения на соотношение данных социальных феноменов, но, думается, что приведенная выше сжатая (предельно сжатая) характеристика данного соотношения отвечает реальности. Ведь в конечном счете даже надзорная и контрольная деятельность преследуют именно цели регулирования.
Главным координирующим органом исполнительной власти в сфере внутреннего водного транспорта является Минтранс России. Минтранс России, как это явствует из положения о нем, представляет собой федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта. Аналогичные функции он выполняет и в сфере остальных видов транспорта, а также геодезии и картографии. В ведении (не в структуре) Минтранса России находятся Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее в тексте также - Ространснадзор) и ряд федеральных агентств по видам транспорта, среди которых непосредственное отношение к внутреннему водному транспорту имеет Федеральное агентство морского и речного транспорта. В общих чертах Минтранс России:
формирует и реализует государственную транспортную политику в сфере внутреннего водного транспорта;
руководит деятельностью территориальных органов Минтранса России и подчиненных ему предприятий в сфере ВВТ;
организует контроль за эксплуатацией внутренних водных путей;
координирует взаимодействие ВВТ с иными видами транспорта;
организует регистрацию судов внутреннего водного транспорта и деятельность по лицензированию видов деятельности на внутреннем водном транспорте.
Иными словами, Минтранс России осуществляет базовые, основополагающие функции государственного управления на внутреннем водном транспорте. Минтранс России осуществляет свои функции в правовых и организационных формах, при этом взаимодействуя (п. 4 Положения о Минтрансе России) с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Функции и задачи более конкретизированного уровня на ВВТ осуществляет Федеральное агентство морского и речного транспорта, а также Ространснадзор в лице Управления государственного морского и речного надзора (подробнее см. комментарий к п. 4 настоящей статьи).
В сфере внутреннего водного транспорта регулирование (но уже не управление) осуществляется и иными органами исполнительной власти. Функции данной группы органов не направлены на непосредственное регулирование транспортного комплекса, но призваны обеспечить его функционирование в полном соответствии со спецификой и состоянием остальных сфер жизни и функционирования институтов общества и государства, которые составляют предмет непосредственного регулятивно-управленческого воздействия органов, относящихся к данной группе. Это, в принципе, должно быть основополагающим в регулировании - отношения, нуждающиеся в регулятивном воздействии со стороны соответствующих органов власти, обладают признаком системности, вследствие чего системный характер должно носить и само регулирование, в противном случае разнобой в регулировании с необходимостью приведет к эскалации деструктивных тенденций в сферах регулирования.
Иные органы исполнительной власти, принимающие участие в регулировании отношений на внутреннем водном транспорте, также имеют свои собственные сферы управленческого воздействия, а внутренний водный транспорт попадает в поле их действия опосредованно. Например, Минприроды России и его структурные подразделения разрабатывают и утверждают нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на водную среду, которые обязательны к соблюдению всеми организациями внутреннего водного транспорта как водопользователями. Федеральное агентство геодезии и картографии имеет в ведении организации, которые на контрактной основе осуществляют гидрографические работы на внутренних водных путях.
Основной центр тяжести регулирующего воздействия на местах несут бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте (БОГУ на ВВТ), которых насчитывается 15.
Помимо органов исполнительной власти некоторые функции по осуществлению регулирования могут возлагаться и на организации. Но организации не наделены правом непосредственно управлять внутренним водным транспортом, в основном они выполняют работы обеспечительного характера. Например, ФГУП "Гидрографическое предприятие" осуществляет навигационно-гидрографические работы на участках северных рек с морским режимом судоходства. Формы осуществления функций таких организаций - организационные. Их правовые акты носят в основном локальный характер.
2. Второй пункт комментируемой статьи устанавливает нормотворческую функцию Минтранса России. Данная функция представляет собой основное выражение правовой формы осуществления функций Минтранса России. Правовые акты Минтранса России, обозначенные в п. 2 настоящей статьи, носят нормативный характер - они распространяются на все внутренние водные пути, на всех лиц, деятельность которых связана с внутренним водным транспортом. То есть эти акты не персонифицированы, рассчитаны на неопределенное количество ситуаций, направлены на регулирование устойчивого массива общественных отношений - именно эти признаки в теории права являются отличающими нормативно-правовой акт от акта применения права <2>. Формы данных актов Минтранса России различны. Это могут быть правила, а также приказы. Например, Правила плавания по внутренним водным путям РФ утверждены Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129. Перечень видов деятельности, по которым Минтранс России принимает и утверждает нормативные акты, в данном пункте не является исчерпывающим, да он и излишен, так как Минтранс России принимает нормативные акты практически по всем видам деятельности на внутреннем водном транспорте и по использованию инфраструктуры ВВП. Публикуется содержание данных нормативно-правовых актов в специализированном издании - сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта РФ, как указано в п. 3 настоящей статьи. Следует указать, что нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности на ВВТ, принимают и иные органы исполнительной власти (рассмотренная выше вторая группа органов). Их перечень и содержание публикуются на сайтах этих органов, а также в Собрании законодательства РФ.
--------------------------------
<2> Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 380. Тема 16 "Формы права". Автор темы 16 - В.Л. Кулапов.
3. Не совсем ясно, почему законодатель разбил на два самостоятельных пункта положения о контроле со стороны Минтранса России и подведомственных ему структур видов деятельности на ВВТ и о надзоре за безопасностью гидротехнических сооружений. Единственная причина такой дифференциации норм усматривается в формах деятельности: в п. 4 идет речь о контроле, в п. 5 (про ГТС) - о надзоре. Эти два вида деятельности, хотя и схожи онтологически, но имеют несколько разные методы осуществления, а также разнятся по соотношению субъекта и объекта деятельности. Контрольная деятельность осуществляется, как правило, в отношении подведомственных или подчиненных структур. Смысл в том, что контрольная инстанция сама есть часть той единой системы, в отношении элементов которой она (инстанция) наделена контрольными полномочиями. Контролирующий орган может предписать об устранении нарушения со стороны подконтрольного субъекта, а может и сам принять меры к их устранению. В отличие от контроля надзор не предполагает никаких подведомственных отношений надзорного органа и поднадзорных структур. Именно поэтому прокурорский надзор - это именно надзор - не контроль. Надзорный орган может (вернее, обязан) требовать устранения соответствующих нарушений, он полномочен применять более действенные средства в случае их неустранения, но сам он не принимает участия в их устранении - он не должен этого делать, иначе надзорная функция будет давать сбои либо вообще будет сведена к нулю. Контролирующая функция Минтранса России, его структурных подразделений и некоторых подведомственных органов вытекает из самой функции управления транспортом - нельзя управлять не контролируя. В случае надзора надзорные функции должны специально оговариваться и детально регламентироваться. Также эта задача реализуется путем создания специальных надзорных органов в системе регулирования транспортного комплекса. Предметы контроля со стороны Минтранса России - соблюдение законодательства в области ВВТ, требования охраны человеческой жизни на ВВП, безопасность судоходных ГТС, состояние внутренних водных путей, экологическая безопасность при эксплуатации судов, государственная регистрация судов и прав на них, деятельность лоцманских организаций. За безопасностью портовых и судоходных ГТС Минтранс России осуществляет надзор.
В подчинении Минтранса России находится специализированный контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - Ространснадзор, который иногда неверно обозначается в виде ФСНТ. В числе его основных функций: осуществление контроля и надзора за соблюдением транспортного законодательства (на практике в основном подзаконных актов), выдача лицензий, участие в расследовании происшествий на транспорте, издание правовых актов согласно своей компетенции. Тот факт, что Ространснадзор подчинен Минтрансу России, на первый взгляд хотя и несколько расходится со спецификой надзорной деятельности, но не противоречит ей.
Просто здесь речь идет о строго функциональном надзоре - надзоре в строго определенной области - деятельности на определенных видах транспорта.
Приказом Ространснадзора от 25 марта 2008 г. N ГК-302фс утверждено Положение об Управлении государственного морского и речного надзора Ространснадзора. Согласно п. 1 этого Положения, данное Управление (Госморречнадзор) структурным подразделением Ространснадзора и осуществляет контроль и надзор в сфере морского (включая спецпорты) и внутреннего водного транспорта. В составе Госморречнадзора действуют 13 территориальных управлений. В структуре Госморречнадзора есть соответствующие отделы, например: отдел надзора за мореплаванием и судоходством, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными гидротехническими сооружениями, отдел надзора за лицензированием, транспортировкой опасных грузов и регистрации судов, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными ГТС. Помимо рассмотренного Управления, в составе Ространснадзора есть и иные функциональные подразделения, например Управление правового и документационного обеспечения, на которое в числе прочих возлагается задача обеспечения соответствия нормативных актов Ространснадзора требованиям законодательства РФ.
Но это неизбежность - возрастающая сложность управления требует иногда дифференциации управляющих структур.
Само собой, что надзор за соблюдением требований федеральных законов на внутреннем водном транспорте осуществляет и прокуратура, применяя в соответствующих ситуациях такие средства прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, требование об устранении нарушений.
4. Шестой пункт лишний раз дублирует норму ст. 2 Кодекса о том, что не должны нормативно-правовые акты, относящиеся к внутреннему водному транспорту, противоречить положениям КВВТ РФ - это уже было раскрыто в комментарии к ст. 2 Кодекса.
5. В настоящее время в рамках реформирования административной и бюджетной сфер предлагается дифференцировать управленческие и хозяйственные функции - это обозначено как реформирование системы управления ВВП. Предлагается разделить управление и хозяйственную деятельность в функционировании современных государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства (ГБУВП и С). В частности, намечается за ГБУВП и С сохранить только хозяйственные функции, кроме того, предлагается сформировать ФГУП (предприятие) "Росводпуть", создав его филиалы в каждом бассейне для хозяйственной деятельности. Что касается управления, то предусматривается в целях совершенствования управления инфраструктурой ВВП, последовательного проведения методов транспортной логистики на базе ФГУ "Речная администрация Московского бассейна" сформировать "Российскую администрацию водных путей", которая и должна будет реализовывать административные, сугубо управленческие функции.
Нельзя сейчас в полной мере прогнозировать степень эффективности подобных преобразований, но можно предполагать, что дифференциация данных функций позволит в части хозяйственной деятельности привлекать дополнительные поступления от предпринимателей в инфраструктуру ВВП. Что же касается управления, то, думается, что необходимо тщательно продумать статус такого новообразования в структуре управления ВВТ, разработав подробно все аспекты функционального взаимодействия этого органа с Минтрансом России.
Главное, что должно быть достигнуто, - это то, что разделение функций управления и хозяйственных функций на ВВТ должно способствовать росту адекватности его интеграции в мировую транспортную систему и не подвергать риску обеспечение безопасности судоходства.
Другой комментарий к статье 4 КВВТ РФ
1. Под государственным регулированием в области внутреннего водного транспорта понимается установление государством общих правил осуществления деятельности в указанной области, а также определение ответственности за их соблюдение.
Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта, является Министерство транспорта Российской Федерации <34>.
--------------------------------
<34> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ" (ред. от 28 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.
Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере внутреннего водного транспорта, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, а также обеспечения транспортной безопасности.
Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта и иных структур.
Министерство транспорта Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также положением, регулирующим его деятельность. Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
- правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;
- порядок присвоения собственником названия судну внутреннего водного транспорта;
- форму и порядок ведения судовой роли, судового и машинного журнала, единой книги осмотра на судах внутреннего водного транспорта, а также правила ведения судовой роли, судового, машинного, санитарного журнала, журнала операций со сточными водами, журнала операций с мусором, журнала нефтяных операций для судов, не являющихся нефтяными танкерами, журнала нефтяных операций для нефтяных танкеров на морских судах, за исключением судов рыбопромыслового флота;
- правила (порядок) осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов и судов внутреннего водного транспорта, в том числе спортивных парусных судов, и в установленных случаях - прав на них;
- положение о минимальном составе экипажа самоходных транспортных судов;
- условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна (за исключением судов рыбопромыслового флота);
- устав службы на морских судах и судах внутреннего водного транспорта (за исключением судов рыбопромыслового флота);
- порядок диспетчерского регулирования движения судов на внутренних водных путях;
- правила проектирования, постройки, ремонта и эксплуатации судов внутреннего водного транспорта, за которыми должен осуществляться технический надзор, а также правила изготовления материалов и изделий для установки на судах;
- порядок осуществления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта, выполнением правил и норм, регламентирующих перевозки пожароопасных грузов, а также порядок осуществления проверки противопожарного состояния выходящих в море судов смешанного (река - море) плавания;
- положения о капитанах морских и речных портов;
- перечень речных портов, в которых капитаны портов осуществляют надзор за обеспечением безопасности судоходства и порядка в портах;
- порядок осуществления контроля за судами и регулирования деятельности в речном порту;
- положение о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним водным путям;
- перечень участков внутренних водных путей, типов и размеров судов, подлежащих обязательной лоцманской проводке;
- положение о государственной администрации порта внутреннего водного транспорта;
- порядок учета реализуемых грузов и расчетов за них на внутреннем водном транспорте;
- правила перевозок опасных грузов на внутреннем водном транспорте;
- правила буксировки судов, плотов и иных плавучих объектов на внутреннем водном транспорте;
- правила пользования судами внутреннего водного транспорта, а также расположенными на берегу и предназначенными для обслуживания перевозок пассажиров объектами;
- правила классификации и освидетельствования спортивных парусных судов;
- положение о дипломировании членов экипажей судов внутреннего водного транспорта;
- положение о классификации судов внутреннего и смешанного (река - море) плавания;
- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;
3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
4) обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
5) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;
6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Министерство транспорта Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
- учреждать в установленном порядке знаки отличия и ведомственные награды и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
- учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.
Министерство транспорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения не распространяются на полномочия министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства.
Приказом Министерства транспорта РФ от 19 января 2006 г. N 9 была утверждена структура центрального аппарата Министерства, в соответствии с которой Департамент государственной политики в области железнодорожного, морского и речного транспорта был разделен на два органа - Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта и Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта <35>.
--------------------------------
<35> Транспорт России. 2006. N 5.
Приказом Министерства транспорта РФ от 28 февраля 2006 г. N 26 утверждено Положение о Департаменте государственной политики в области морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ.
2. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере внутреннего водного транспорта <36>.
--------------------------------
<36> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 (ред. от 20 июня 2011 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта реализует следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации:
- о внутреннем водном транспорте Российской Федерации;
- об организации, обеспечении и выполнении организациями внутреннего водного транспорта перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств;
- об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации судов внутреннего водного и смешанного (река - море) плавания, иных плавучих объектов;
2) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;
3) осуществляет в установленном порядке организацию регистрации судов внутреннего водного и смешанного (река - море) плавания, включая спортивные и прогулочные, а также в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, ведение соответствующих реестров;
4) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
5) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
- проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность;
- организовывать проведение необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности, участвовать в установленном порядке в проведении расследований авиационных происшествий;
- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;
- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;
- иные права.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения не распространяются на полномочия руководителя Службы по управлению имуществом Службы, закрепленным за Службой на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Службы.
3. Полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта осуществляет также Федеральное агентство морского и речного транспорта <37>. В частности, указанное агентство:
--------------------------------
<37> Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта" (ред. от 28 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3261.
- организует проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта;
- организует диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям РФ, проведение работ по содержанию внутренних водных путей, судоходных гидротехнических сооружений на них и подходов к причалам общего пользования, а также по организации технологической связи организаций внутреннего водного транспорта;
- осуществляет установление категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гарантированных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоходных гидротехнических сооружений;
- осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.
Федеральное агентство морского и речного транспорта не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Данные ограничения не распространяются на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Агентства, контролю деятельности в возглавляемом им Агентстве.
4. Приказом Министерства транспорта РФ от 16 января 2006 г. N 7 утвержден Перечень бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте, в которых создаются квалификационные комиссии <38>. Координацию деятельности данных органов призвано осуществлять Федеральное агентство морского и речного транспорта. В перечень бассейновых органов государственного управления, в частности, включены:
--------------------------------
<38> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 10.
- Волго-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Волго-Балтийское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Беломоро-Онежское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Волжское государственное управление водных путей и судоходства;
- Камское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Азово-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Кубанское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Северо-Двинское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Обское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Енисейское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Печорское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Обь-Иртышское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Байкало-Ангарское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Ленское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Амурское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства;
- Федеральное государственное учреждение "Речная администрация Московского бассейна".
Государственная политика в области улучшения условий судоходства на внутренних водных путях, поддержания и реконструкции судоходных гидротехнических сооружений строится на основе того, что внутренние водные пути и расположенные на них гидротехнические сооружения находятся и будут находиться в федеральной собственности.
В целях повышения эффективности использования бюджетных средств для решения наиболее актуальных проблем улучшения условий судоходства будет повышен контроль за эффективностью использования бюджетных средств государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями. Одновременно предполагается осуществить структурную перестройку бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте (далее - бассейновые управления) в целях разделения функций государственного управления и хозяйственной деятельности.
Принимая во внимание то, что водные объекты, по которым проходят внутренние водные пути с расположенными на них гидротехническими сооружениями, являются объектами комплексного использования, а также учитывая ограниченность средств, выделяемых из федерального бюджета, предусматривается расширение межведомственного взаимодействия и финансового участия других пользователей в их восстановлении и реконструкции, в том числе создание механизма долевого участия в финансировании обеспечения судоходства на осваиваемых участках рек в районах Сибири и Дальнего Востока коммерческих организаций, заинтересованных в развитии судоходства для разработки новых месторождений полезных ископаемых и освоения других природных ресурсов. Кроме того, для финансирования проектов развития водных путей и модернизации гидротехнических сооружений планируется привлекать коммерческие кредиты и кредиты международных финансовых институтов.
5. Основы нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти закреплены в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 12 мая 2008 г.) <39>. Так, под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
--------------------------------
<39> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Правом нормотворческой деятельности обладают министерства, которые самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности <40>.
--------------------------------
<40> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ".
Федеральные службы и агентства правом нормотворческой деятельности не обладают, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента и постановлениями Правительства РФ <41>.
--------------------------------
<41> См.: Указ Президента от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта".
Отдельные положения, связанные с нормотворческой деятельностью органов в рассматриваемой сфере, проанализированы в комментариях к ст. 2, п. 1 ст. 4 Кодекса.
6. В Юридическом институте Московской государственной академии водного транспорта существует информационно-правовой центр, основным направлением деятельности которого является публикация правил и других нормативно-правовых актов в области внутреннего водного транспорта, связанных с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, перевозкой пассажиров, содержанием и использованием внутреннего водного транспорта. Так, с 2003 г. регулярно выпускается Сборник правил и тарифов внутреннего водного транспорта. Сборник правил и тарифов ВВТ является необходимым для организаций внутреннего водного транспорта. На сегодняшний момент центр сотрудничает более чем с пятьюдесятью организациями внутреннего водного транспорта.
Нормативно-правовые акты Министерства транспорта РФ публикуются в официальном источнике - Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, официальным печатным органом Министерства транспорта РФ является газета "Транспорт России", издаваемая с февраля 1998 г. и распространяемая в 83 регионах России и СНГ.
Научно-популярным изданием Министерства транспорта РФ является международный журнал речников "Речной транспорт (XXI век)", основанный в апреле 1886 г.
7. С 1 августа 2011 г. в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" п. 4 комментируемой статьи закрепляет цели осуществления государственного надзора в области внутреннего водного транспорта.
В действующем законодательстве отсутствует отдельное нормативное закрепление такого понятия, как "надзор". Надзор по своей сути является разновидностью контроля, в котором преобладают наблюдательные функции <42>.
--------------------------------
<42> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
Общее определение контроля, в том числе надзора, установлено Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующего отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
Согласно ст. 2 названного Закона государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (обязательные требования).
Комментируемой статьей определены следующие четыре цели, на достижение которых направлено осуществление государственного надзора в области внутреннего водного транспорта:
1) обеспечение безопасности судоходства;
2) обеспечение охраны человеческой жизни на внутренних водных путях;
3) обеспечение безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей;
4) обеспечение на внутреннем водном транспорте надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ.
Безопасность - это отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью причинения вреда и (или) нанесения ущерба. При этом риск - это сочетание вероятности причинения вреда и последствий этого вреда для жизни или здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений <43>.
--------------------------------
<43> Статья 1 Соглашения Правительств государств - членов Евразийского экономического сообщества от 25 января 2008 г. "О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер".
Безопасность гидротехнических сооружений - свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"). Обеспечение безопасности гидротехнического сооружения означает разработку и осуществление мер по предупреждению аварий гидротехнического сооружения.
С 23 февраля 2012 г. вступает в действие Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. N 623 (далее - Технический регламент).
Данный Технический регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования к безопасности объектов технического регулирования, направленные на достижение предусмотренных настоящим техническим регламентом целей, требования к маркировке и правила ее нанесения, а также правила идентификации объектов регулирования.
Технический регламент применяется в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества от опасности, источником которой может стать деятельность внутреннего водного транспорта и связанная с ним инфраструктура, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей объектов регулирования, а также обеспечения энергетической эффективности.
Выполнение требований технического регламента должно обеспечить:
- биологическую безопасность объектов регулирования;
- взрывобезопасность объектов регулирования;
- гидрометеорологическую безопасность объектов регулирования;
- единство измерений;
- механическую безопасность объектов регулирования;
- пожарную безопасность объектов регулирования;
- термическую безопасность объектов регулирования;
- химическую безопасность объектов регулирования;
- электрическую безопасность объектов регулирования;
- электромагнитную совместимость в части обеспечения работы приборов и оборудования, относящихся к объектам регулирования;
- экологическую безопасность объектов регулирования;
- энергетическую и экологическую эффективность объектов регулирования;
- другие виды безопасности объектов регулирования.
К объектам регулирования технического регламента относятся:
1) объекты внутреннего водного транспорта, включающие:
- используемые для целей судоходства самоходные суда с главными двигателями мощностью 55 киловатт и более, несамоходные суда валовой вместимостью 80 регистровых тонн и более, все пассажирские и наливные суда, а также все суда, предназначенные для перевозки опасных грузов;
- паромные переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях;
- материалы и изделия для судов;
2) процессы проектирования, производства, строительства, монтажа, эксплуатации и утилизации, связанные с объектами внутреннего водного транспорта;
3) объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта, включающие:
- судовые ходы, обозначенные навигационными знаками судоходной обстановки или иным способом;
- средства навигационного оборудования;
- перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные, берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов;
- причалы и портовые причальные сооружения;
4) процессы проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, вывода из эксплуатации и ликвидации, связанные с объектами инфраструктуры внутреннего водного транспорта.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технического регламента в установленных сферах ведения в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется различными органами контроля:
1) Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - в отношении следующих объектов регулирования:
- перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные, берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов;
- причалы и портовые причальные сооружения.
2) Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, ее территориальными органами, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации, - в отношении следующих объектов регулирования:
- используемые для целей судоходства самоходные суда с главными двигателями мощностью 55 киловатт и более, несамоходные суда валовой вместимостью 80 регистровых тонн и более, все пассажирские и наливные суда, а также все суда, предназначенные для перевозки опасных грузов;
- паромные переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях;
- процессы проектирования, производства, строительства, монтажа, эксплуатации и утилизации, связанные с объектами внутреннего водного транспорта;
- судовые ходы, обозначенные навигационными знаками судоходной обстановки или иным способом;
- средства навигационного оборудования.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технического регламента применительно к объектам регулирования - судовые ходы, обозначенные навигационными знаками судоходной обстановки или иным способом, а также средства навигационного оборудования - на стадии эксплуатации осуществляется в форме обследований и проверок Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (ее территориальными подразделениями);
3) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - в отношении:
- используемых для целей судоходства самоходных судов с главными двигателями мощностью 55 киловатт и более, несамоходных судов валовой вместимостью 80 регистровых тонн и более, всех пассажирских и наливных судов, а также всех судов, предназначенных для перевозки опасных грузов;
- паромных переправ и наплавных мостов на внутренних водных путях;
- процессов проектирования, производства, строительства, монтажа, эксплуатации и утилизации, связанных с объектами внутреннего водного транспорта;
- процессов проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, вывода из эксплуатации и ликвидации, связанных с объектами инфраструктуры внутреннего водного транспорта;
- перегрузочных комплексов, пассажирских терминалов, оградительных, берегоукрепительных гидротехнических сооружений портов;
- причалов и портовых причальных сооружений;
4) Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении объектов регулирования - перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные, берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов;
5) Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в отношении объектов регулирования:
- используемые для целей судоходства самоходные суда с главными двигателями мощностью 55 киловатт и более, несамоходные суда валовой вместимостью 80 регистровых тонн и более, все пассажирские и наливные суда, а также все суда, предназначенные для перевозки опасных грузов;
- перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные, берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ устанавливаются общие положения, касающиеся порядка организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), их должностных лиц при проведении проверок, а также права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
В то же время ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора). Среди таких особенных видов контроля (надзора) выделены:
- федеральный государственный транспортный надзор, в том числе внутреннего водного транспорта;
- федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;
- федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений.
Об особенностях осуществления данного вида контроля см. комментарий к ст. 4.1 комментируемого Закона.
8. Отношения в области внутреннего водного транспорта представляют собой самостоятельную сферу правового регулирования, а правовой формой данных отношений является речное законодательство как отдельная отрасль в системе законодательства РФ. Ключевое значение в речном законодательстве приобретает Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, который в определенном смысле обладает приоритетом перед другими федеральными законами, регулирующими комментируемые отношения.
С конституционной точки зрения кодексы имеют одинаковую юридическую силу с другими федеральными законами. Однако это не исключает приоритет кодексов в регулировании отношений, составляющих их предмет <44>.
--------------------------------
<44> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.
Совершенно очевидна особая роль, которую выполняет в правовой системе РФ кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений.
Вместе с тем приоритет комментируемого Кодекса перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, который определен в ст. 1 Кодекса.