Законодательство в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Кодекса, иных федеральных законов. Отношения, связанные с деятельностью на внутреннем водном транспорте Российской Федерации, регулируются также соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам.
Комментарий к статье 2 Кодекса Внутреннего Водного Транспорта РФ
Отношения, возникающие в сфере деятельности на внутреннем водном транспорте, регулируются системой нормативно-правовых актов различных уровней. Правда, признак системности здесь просматривается не всегда, хотя значительных коллизий и нет, но некоторая рассогласованность встречается. Весь массив нормативных правовых актов, если рассматривать в их числе как непосредственно относящиеся к внутреннему водному транспорту, так и относящиеся к нему опосредованно, здесь перечислять бессмысленно. Во-первых, их больше сотни, во-вторых, в них очень часто вносятся изменения и дополнения и, в-третьих, существуют довольно удобные для целей ознакомления с их содержанием интерактивные ресурсы в СПС ГР и "КП", где можно ознакомиться и с изменениями в данном нормативном массиве. Если известны реквизиты конкретных нормативных правовых актов, их содержание можно найти в периодике, в частности в Собрании законодательства РФ и Собрании актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП). Сказанное относится в наибольшей степени к подзаконным нормативно-правовым актам.
По сути, данная статья содержит перечень видов источников законодательства о деятельности на внутреннем водном транспорте. Разумеется, термин "законодательство" здесь применяется в широком понимании, с включением в него и подзаконных актов. Источник здесь трактуется в собственно юридическом смысле (такие источники некоторые авторы в теории отождествляют с формами права), тогда как, допустим, материальные источники норм КВВТ РФ - это те экономические условия, наличие которых детерминировало принятие соответствующих норм. Здесь фактически идет речь именно об источниках законодательства, а не права, так как отрасль транспортного права у нас в окончательном виде пока не сложилась. Транспорт регулируется, как уже было указано, нормами различных отраслей и институтов права, среди которых превалируют нормы гражданского и административного права.
Конституция РФ, являясь фундаментом и одновременно ядром всей системы права, содержит основополагающие положения, как прямо, так и опосредованно относящиеся к транспортной области. Например, ст. 71 Конституции РФ, устанавливающая разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов и относящая транспорт к ведению РФ. Содержатся в Конституции и основы права гражданского, которое весьма ощутимо заявляет о себе в деятельности транспорта. Нормы ГК РФ, имеющие непосредственное отношение к внутреннему водному транспорту, - это, в частности, правила о перевозках (гл. 40 ГК РФ), об аренде транспортных средств (параграф 3 гл. 34 ГК РФ), о возмещении вреда (гл. 59 ГК РФ), а также общие положения о сделках, сроках, обязательствах и многие другие нормы. Что касается самого КВВТ РФ, то уже говорилось о его комплексном характере. Среди иных федеральных законов, относящихся к деятельности на ВВТ, можно отнести упомянутый выше Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений". Вопросы платы за земельные участки, занимаемые организациями внутреннего водного транспорта, регулируются Земельным кодексом РФ. Среди нормативных правовых актов Правительства РФ можно назвать, например, Перечень внутренних водных путей РФ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-Р. На Минтранс России, его структурные подразделения и подведомственные ему органы приходится наибольший удельный вес подзаконных актов в сфере внутреннего водного транспорта (далее в тексте - ВВТ). Например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта "Об утверждении Положения об Управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" от 25 марта 2008 г. N ГК-302фс. Вообще, Кодекс содержит огромное число норм, отсылающих к подзаконным актам, что является благодатной почвой для ведомственного нормотворчества со всеми возможными, в том числе и негативными, последствиями этого. "Но такая ситуация продиктована сложившейся обстановкой в сфере использования внутреннего водного транспорта и самим его характером, требующего комплексного нормативного воздействия, - как сказал ранее В. Марков, гендиректор Северного речного пароходства, комментируя проект КВВТ РФ, - не исключается целесообразность конкретизации норм посредством издания подзаконных актов" <1>. Но все же, думается, не стоило так "дробить" транспортные ведомства центральной исполнительной власти.
--------------------------------
<1> Комментарий В.Н. Маркова о проекте КВВТ взят на официальном сайте: barents.sanet.ru/stat1.htm.
Что касается иерархии актов по их юридической силе, здесь сложностей нет: подзаконные акты не должны противоречить закону, закон - Конституции РФ, а среди подзаконных актов нормативные акты министерств и ведомств не должны противоречить актам Президента РФ и Правительства РФ. Только вот второе предложение комментируемой статьи сформулировано несколько неудачно - можно понять так, что только акты министерств и ведомств не должны противоречить Кодексу и иным федеральным законам, а актов Президента РФ и Правительства РФ это не касается. Лучше было бы данную формулировку оформить самостоятельным предложением - все подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам.
Другой комментарий к статье 2 КВВТ РФ
1. Комментируемая статья определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области внутреннего водного транспорта.
В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора <13>.
--------------------------------
<13> //www.ihtik.lib.ru
Российское водное законодательство тесно взаимосвязано с источниками международного права, прежде всего с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., участницей которой является Россия. Важным достоинством этого фундаментального международного договора является достаточно подробное определение правовых режимов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В сущности, названная Конвенция - ключевой акт международного морского права.
На межгосударственном уровне действует так называемое международное речное право - совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. Сферой его действия охвачены отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов либо целых водных систем (бассейнов рек и т.д.). Основным актом международного речного права является ратифицированная Россией Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т.п.).
Стороны принимают, в частности, все соответствующие меры:
- для предотвращения, ограничения и сокращения загрязнения вод, которое оказывает или может оказывать трансграничное воздействие;
- для обеспечения использования трансграничных вод в целях экологически обоснованного и рационального управления водными ресурсами, их сохранения и охраны окружающей среды <14>;
--------------------------------
<14> //www.ecolife.ru
- для обеспечения использования трансграничных вод разумным и справедливым образом с особым учетом их трансграничного характера при осуществлении деятельности, которая оказывает или может оказывать трансграничное воздействие;
- для обеспечения сохранности и, когда это необходимо, восстановления экосистем.
Меры по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения вод принимаются, насколько это возможно, в источнике загрязнения. Эти меры ни прямо, ни косвенно не должны вести к переносу загрязнения на другие компоненты окружающей среды.
При осуществлении указанных мер стороны руководствуются следующими принципами:
- принципом принятия мер предосторожности, в соответствии с которым меры по предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ не должны откладываться на том основании, что научные исследования не установили в полной мере причинно-следственной связи между этими веществами, с одной стороны, и возможным трансграничным воздействием - с другой;
- принципом "загрязнитель платит", в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем;
- управление водными ресурсами осуществляется таким образом, чтобы потребности нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности <15>.
--------------------------------
<15> //www.ecolife.ru
Руководствуясь Европейским соглашением о важнейших внутренних водных путях международного значения (1996 г.), Договаривающиеся Стороны принимают положения Соглашения в качестве согласованного плана развития и строительства сети внутренних водных путей, именуемой "сетью внутренних водных путей международного значения" или "сетью водных путей категории Е", которые они намерены осуществить в рамках своих соответствующих программ. Сеть водных путей категории Е включает внутренние водные пути и порты международного значения, которые указаны в приложениях к Соглашению.
2. Определяющее положение по отношению ко всем другим источникам занимает Конституция РФ как Основной Закон нашего государства. Конституция является источником речного права, выступая в качестве юридической базы его развития. В то же время Конституция содержит нормы, имеющие непосредственное отношение к транспорту.
Конституция РФ (ст. 71) относит управление федеральным транспортом, путями сообщения к ведению Российской Федерации. Это положение является основополагающим при правовом регулировании деятельности транспорта.
3. Важный источник речного права - это Гражданский кодекс РФ, который сконцентрировал в отдельной главе (гл. 40) нормы, регулирующие основные положения по перевозкам: о договоре перевозки грузов и пассажиров, погрузке и выгрузке груза, ответственности перевозчика, претензиях и исках и т.д.
В транспортной сфере имущественные отношения регулируются ст. ст. 784 - 800 гл. 40 "Перевозка", ст. ст. 801 - 806 гл. 41 "Транспортная экспедиция", ст. ст. 632 - 649 гл. 34 "Аренда" и многими другими статьями Гражданского кодекса РФ.
В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ <16> гражданским законодательством регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения, т.е. Гражданский кодекс по своей сути является актом, имеющим в определенной части общее значение для кодификационно-комплексных транспортных актов.
--------------------------------
<16> //www.rsuh.ru
Вместе с тем, как справедливо отмечает В.А. Егиазаров, следует иметь в виду, что Гражданский кодекс - отраслевой (гражданско-правовой) кодифицированный акт, а Кодекс внутреннего водного транспорта (иные транспортные кодексы) - кодифицированный акт комплексного характера, содержащий не только гражданско-правовые нормы, но и нормы других отраслей права. Если приглядеться к содержанию норм и актов, составляющих законодательство о транспорте, то большинство их принадлежит к гражданскому, административному, финансовому, экологическому и другим отраслям права и законодательства.
4. Вступивший в силу в 2001 г. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ привел в соответствие с требованиями рыночных отношений правовую базу деятельности речного транспорта страны, поскольку прежний Устав ВВТ СССР был порождением административно-командной системы управления и обеспечивал выполнение государственных планов перевозок грузов <17>.
--------------------------------
<17> //www.rsuh.ru
К большому сожалению, в ряде случаев отмечается противоречие норм Кодекса действующему гражданскому законодательству, которое существенным образом затрудняет защиту грузоотправителями и грузополучателями своих законных прав и интересов. Так, ст. 118 Кодекса предусматривает перечень обстоятельств, освобождающих перевозчика от ответственности за несохранность груза, перекладывая таким образом бремя доказывания вины перевозчика на грузоотправителя или грузополучателя. Данное правило противоречит общему принципу гражданского законодательства, изложенному в п. 2 ст. 401 ГК РФ, который устанавливает, что отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство <18>, а также ст. 796 ГК РФ, которая предусматривает презумпцию вины перевозчика за несохранность груза или багажа. В связи с этим необходимо привести ст. 118 КВВТ РФ в соответствие с правилами п. 2 ст. 796 ГК РФ <19>.
--------------------------------
<18> //www.ihtik.lib.ru
<19> //www.rsuh.ru
Кроме того, по мнению О.Н. Припузовой, наличие в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ нормы об обязанности перевозчика подавать под погрузку технически исправные суда, контейнеры (ст. 71 КВВТ РФ), не подкрепленной никакими штрафными санкциями за неисполнение (ненадлежащее исполнение) данного обязательства, придает этой норме декларированный характер. Отмечается, что факт повреждения или порчи груза в результате его перевозки в технически неисправном контейнере, судне влечет для перевозчика только ответственность за несохранную перевозку, но не за нарушение обязательства по подаче исправных транспортных средств. Автор предлагает дополнить Кодекс внутреннего водного транспорта РФ нормой, предусматривающей штрафную ответственность перевозчика за подачу под погрузку неисправных контейнеров, судов <20>.
--------------------------------
<20> //www.rsuh.ru
Комментируемый Кодекс имеет немало отсылочных норм и не отличается высокой степенью детализации. Следовательно, решение ряда важных вопросов оставлено другим федеральным законодательным актам. Тем не менее значение многих положений данного нормативного акта нельзя не оценить.
5. К числу источников речного права относятся указы Президента РФ, регулирующие наиболее важные и конкретные сферы транспортных отношений:
- Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. "Об обязательном личном страховании пассажиров" (в ред. Указов Президента РФ от 6 апреля 1994 г., 22 июля 1998 г.);
- Указ Президента РФ от 18 июля 2005 г. "О порядке и условиях командирования федеральных государственных служащих";
- Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. "Вопросы Министерства обороны РФ" (ред. от 10 августа 2011 г. N 1081);
- Указ Президента РФ от 2 октября 1998 г. "Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности";
- Указ Президента РФ от 6 апреля 1994 г. "Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования".
6. Источниками речного права являются также подзаконные акты, которые можно разделить на две группы:
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- инструкции, постановления и правила, исходящие от министерств и ведомств.
По мнению М.И. Брагинского, при подготовке Кодекса внутреннего водного транспорта РФ его разработчики, видимо, ориентировались не на текст Кодекса торгового мореплавания, обеспечивающего наиболее полное регулирование договорных отношений, а скорее на Транспортный устав железных дорог Российской Федерации, гарантирующий широкие возможности ведомственного нормотворчества и предусматривающий односторонние преимущества для транспортных организаций.
Внутренний водный транспорт регламентирован, в частности, следующими нормативными актами:
- Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. N 71 "Об утверждении Положения об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации";
- Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. N 690 "Об утверждении Положения об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования";
- Постановление Правительства РФ от 31 мая 2005 г. N 349 "Об утверждении Положения о дипломировании членов экипажей судов внутреннего плавания";
- Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте";
- Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2003 г. N 72 "Об утверждении Правил оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте" (ред. от 18 января 2007 г.);
- распоряжение Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-р "Об утверждении Перечня внутренних водных путей Российской Федерации" (ред. от 7 июля 2005 г.);
- Приказ Минтранса России от 16 января 2006 г. N 7 "Об утверждении Перечня бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте, в которых создаются квалификационные комиссии";
- Приказ Минтранса России от 2 ноября 2003 г. N 195 "Об утверждении Положения о порядке присвоения названия судам внутреннего водного транспорта";
- Приказ Минтранса России от 30 сентября 2003 г. N 194 "Об утверждении Инструкции по учету доходов и расходов по обычным видам деятельности на внутреннем водном транспорте";
- Приказ Минтранса России от 24 декабря 2002 г. N 158 "Об утверждении Правил пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации" (ред. от 22 апреля 2003 г.);
- Приказ Минтранса России от 5 декабря 2002 г. N 155 "О лицензировании отдельных видов деятельности на внутреннем водном транспорте";
- Приказ Министерства природных ресурсов России от 4 июля 2007 г. N 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов".
В 2005 году планировалось разработать целый пакет нормативных актов в области внутреннего водного транспорта, из которых Правительством принято лишь одно Постановление "Об условиях плавания по внутренним водным путям военных кораблей, пограничных кораблей, военно-вспомогательных судов и других судов, находящихся в государственной и муниципальной собственности и эксплуатируемых только в некоммерческих целях".
В планах Правительства остались следующие нормативные акты: Постановления: "О порядке установления тарифов на перевозки грузов, пассажиров и багажа, буксировку судов и иных плавучих объектов и на другие услуги внутреннего водного транспорта, а также о правилах применения таких тарифов"; "Об органах, осуществляющих выдачу предусмотренных международными договорами РФ документов на осуществление судоходства, связанного с пересечением Государственной границы РФ"; "О порядке получения разрешения на плавание судов под флагом иностранного государства по внутренним водным путям РФ"; "О негосударственных организациях по лоцманской проводке судов по внутренним водным путям"; "О порядке установления портовых сборов, их ставок и правил применения".
В 2008 г. Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 были утверждены Положение о государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, а также Перечень услуг субъектов естественных монополий в речных портах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством, и Перечень услуг субъектов естественных монополий по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством. В этом же году также было утверждено Положение о получении разрешения на право плавания судов под флагом иностранного государства по внутренним водным путям Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 85).
7. Нормативное закрепление в ст. 5 Гражданского кодекса РФ, ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ возможности применения в качестве источника права обычая делового оборота свидетельствует о том, что законодатель осознает потребность дополнительного, вспомогательного регулирования общественных отношений, учитывающего их специфику.
Под обычаем делового оборота следует понимать правило поведения, субсидиарно используемое для урегулирования основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности обязательственных отношений участников экономической деятельности, возникающих из заключаемых между ними договоров в связи с передачей имущества, выполнением работ, оказанием услуг и т.п., а равно в связи с необходимостью воздержаться от определенного действия.
Наиболее активно термином "обычай" оперирует все-таки Кодекс торгового мореплавания РФ, выделяя такие его разновидности, как морские обычаи (п. 3 ст. 70), портовые обычаи (п. 2 ст. 129, п. 1 ст. 130, п. 1 ст. 131, ст. 132), международные обычаи торгового мореплавания (п. 2 ст. 285, п. 2 ст. 297, п. 1 ст. 414).